Кабинет осуществляет свои функции на основе обычая: процедура заседаний и принятие решений не регулируются писаными нормами права. Обсуждение вопросов и подготовка решений происходят в условиях секретности, решения принимаются кабинетом путем единогласия, а не голосованием. Принятие решений консенсусом во многом способствует более взвешенному и продуманному подходу, требует более тщательной подготовки и согласования проектов документов.
Премьер-министр как глава кабинета и в силу права назначать и смещать министров имеет возможность поддерживать единство в кабинете, направлять и контролировать его деятельность. Все законопроекты, бюджет и другие вопросы представляются через него от имени кабинета в парламент. Он подписывает законы и указы единолично как соответствующий министр, или после соответствующего министра как премьер-министр, т.е. контрассигнует подпись министра. Он также регулирует разногласия между членами кабинета.
Во главе каждого министерства стоит министр и два заместителя - парламентский (является членом парламента и уходит в отставку вместе с министром)* и административный. Последний является представителем высшего чиновничества и сохраняет свой пост, невзирая на частые смены министров (именно они сохраняют преемственность политики и руководства). Внутренняя организация министерств включает бюро (директоратов), подразделяемые на секции. При наиболее важных министерствах создаются административные комиссии (по типу американских административных комиссий и управлений), а также консультативные комиссии (для изучения, разработки назревающих
Министры финансов, сельского хозяйств' мышленности имеют по два парламентски
275
• есов, внешней торговли и про-....тителя.
проблем и информации правительства. Играют важную роль в ограничении всевластия чиновничьего аппарата).
Японские министры, как правило, не являются специалистами и потому целиком зависят от компетентности своих подчиненных. В соответствии с поправкой, принятой в 1974 г. к закону о кабинете министров, министр может возглавлять более одного министерства или других ведомств, что делает ротацию министров более естественной и менее болезненной для конкретного министра. Реальным руководителем аппарата министерства является административный заместитель министра - профессиональный чиновник со специальным образованием. Министр - прежде всего представитель правящей партии, который в своей деятельности руководствуется чаще всего партийными интересами, тесно связан с одной из парламентских фракций и вынужден большую часть времени уделять не делам министерства, а решению партийных вопросов. Средний срок пребывания на посту - около года (это не означает, что он не займет вскоре министерский пост в другом министерстве, а возможно, и в этом, т.е. достаточно широка практика министерской ротации). Частая сменяемость не позволяет министрам как следует вникнуть в дела министерства (высшие чиновники по этой причине не спешат вводить их в курс дела). Деятельность министра может быть подвергнута проверке только со стороны премьер-министра, но такое вмешательство - отступление от общепринятых норм.
Являясь депутатом, министр не должен забывать своих избирателей. Насколько тесными могут быть такие связи может свидетельствовать пример бывшего премьер-министра К.Тана-ки, который будучи в заключении по делу "Локхид", переизбирался депутатом парламента.
Вспомогательные органы правительства. В послевоенный период в Японии начала создаваться широкая сеть консультативных органов, которые в своей работе опираются на помощь предпринимательских, академических, профсоюзных кругов; консультируются с представителями парламента и служащими госаппарата*. При помощи этих органов правительство имеет возможность получать дополнительную информацию (помимо официальных каналов), проверять объективность информации,
* Подробнее об удельном весе каждой группы, особенностях взаимоотношений между ними в процессе работы см.: Макаров А.А. Указ. раб. С. 29-32.
276
поступающей по официальным каналам, проводить независимые экспертизы, исследования и в конечном итоге - получать возможность контроля бюрократического аппарата.
Вспомогательные органы при правительстве Японии развиваются быстрыми темпами. Например, секретариат премьер-министра увеличился с 1979 по 1987 гг. более чем в 2 раза: со 158 до 322 человек. Тем не менее значение неправительственных консультативных органов в процессе формирования государственной политики Японии не идет ни в какое сравнение с той ролью, которую подобные органы играют, например, в США.
В целом же система вспомогательных органов имеет достаточно отлаженную структуру. Органы, создаваемые при министерствах и ведомствах позволяют координировать и контролировать работу различных департаментов и отделов внутри ведомства, готовить согласованные и сбалансированные проекты документов, поддерживать тесные контакты с другими заинтересованными ведомствами и соответствующими комиссиями парламента. Сведения об их количестве в различных источниках достаточно противоречивые. Так, по данным журнала "Сэкай", в 1985 г. их насчитывалось 214 (при одном из влиятельнейших - министерстве внешней торговли и промышленности их имелось 33).
Во многом сходные задачи, только на более высоком уровне, приходится решать органам, создаваемым при правительстве. Например, координировать работу министерств и ведомств, а не департаментов и отделов министерства. При кабинете министров существует секретариат, законодательное бюро, совет по делам персонала, совет национальной обороны, а также канцелярия премьер-министра, по правам приравненная к министерству.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 153 154 155 156 157 158 159 160 161 162 163 164 165 166 167 168 169 170 171 172 173 174 175 176 177 178 179 180 181 182 183 184 185 186 187 188 189 190 191 192 193 194 195 196 197 198 199 200 201 202